マクリーン事件
在留期間更新不許可処分取消
裁判情報
事案
アメリカ国籍のXは、英語教師として日本に入国した。その後、勤務先を変更するとともに、ベトナム戦争反対、出入国管理政策への反対、日米安保体制への反対などの政治活動に参加した。
Xが在留期間の更新を申請したところ、法務大臣Yは、転職に関する事情や政治活動などを考慮して更新を認めなかった。そこでXが更新不許可処分の取消しを求めた。
判旨
憲法22条1項は国内の居住・移転の自由を保障するが、外国人の入国を保障しない。国際慣習法上、国家は外国人を受け入れる義務を負うものではなく、特別の条約がなければ、入国の可否と条件を自由に決められる。外国人には、入国だけでなく、引き続き在留することを要求しうる権利も保障されない。
在留期間更新の基準は概括的で、法務大臣には、在留中の行状、国内外の情勢、外交関係などを踏まえる広い裁量がある。裁判所が処分を違法とできるのは、判断が全く事実の基礎を欠き、または社会通念上著しく妥当性を欠くことが明らかな場合に限られる。これは裁量権の範囲をこえ又はその濫用がある場合である。
在留外国人にも、権利の性質上日本国民に限られるものを除き、基本的人権が及び、政治活動の自由も原則として保障される。ただし、その保障は在留制度の枠内にあり、適法な政治活動でも、法務大臣が国益上好ましくないと評価して更新判断の事情にすることまで禁止されない。本件では評価が明白に不合理とはいえず、更新不許可は裁量権の範囲をこえ又はその濫用とはいえない。
在留外国人にも、権利の性質上日本国民だけを対象とするものを除き、憲法上の基本的人権が及ぶ。政治活動も、政治的意思決定又はその実施に影響を及ぼす活動など、これを認めることが相当でないものを除いて保障される。
政治活動の自由が保障されるからといって、法務大臣が更新判断でその活動を考慮できなくなるわけではない。本件では、活動に日米間の友好関係に影響を及ぼすおそれがあるものが含まれ、更新不許可は裁量権の範囲をこえ又はその濫用とはいえないとした。
解説
解説
外国人の人権享有主体性、政治活動の自由、在留期間更新における行政裁量をめぐる重要判例である裁判所の判例ページ。
外国人の人権
外国人にも、権利の性質上日本国民のみをその対象としていると解されるものを除き、基本的人権の保障が及ぶ。
外国人への保障の有無を「国民」「何人も」といった条文の文言だけで決めるのではなく、個々の権利の性質から判断する考え方であり、権利性質説と呼ばれる。
もっとも、一時的な旅行者と、日本に長期間生活の本拠を置く者とでは、日本社会や国家権力との関係が異なる。そのため、具体的な保障の程度を考える際には、権利の性質だけでなく、在留状況や日本との結び付きも考慮すべきとの見解がある。
入国・在留の権利
憲法22条1項は日本国内における居住・移転の自由を保障するものであり、外国人についてわが国に入国する自由までは保障していない。
さらに、外国人には憲法上、在留の権利ないし引き続き在留することを要求しうる権利も保障されていない。
したがって、外国人に憲法上当然の在留期間更新請求権があるわけではない。
ただし、在留権が憲法上保障されていないことと、在留に関する行政判断が憲法上の統制を受けないことは別である。 国家に外国人を受け入れる自由が認められるとしても、行政庁は憲法・条約・法律その他の法規範に拘束されるからである。
また、新たに入国しようとする者と、既に適法に入国して日本で生活関係を形成している者とでは、在留を拒否された場合の不利益も異なる。後者についてまで新規入国の場合と同程度の広い国家裁量を当然視することには批判がある。
在留期間更新と裁量
在留期間の更新には、本人の在留状況だけでなく、国内事情、国際情勢、外交関係など多様な事情を考慮する必要があるため、その判断は法務大臣の裁量に任されている。
ここで、法務大臣に裁量を認めること自体が直ちに違憲となるわけではない。
外国人には憲法上当然の更新請求権がなく、更新判断には多数の事情を総合的に評価する必要がある以上、行政庁に一定の判断余地を与えること自体には合理性がある。
問題となるのは、その裁量を何を理由として、どこまで行使できるかである。
裁量があることは、行政庁が憲法から自由になることを意味しない。したがって、憲法上保障された権利の行使を不利益事情として考慮できるかは、裁量の存在とは別に検討する必要がある。
裁量に対する司法審査
法務大臣に裁量が認められても、その判断は司法審査の対象となる。
判断が、重要な事実の誤認などによって全く事実の基礎を欠く場合や、事実評価が明白に合理性を欠くなどして社会通念に照らし著しく妥当性を欠く場合には、裁量権の逸脱・濫用として違法となる。
本判決は比較的抑制的な審査を採ったが、その後の行政裁量論では、考慮すべき事情を考慮したか、考慮してはならない事情を考慮していないかなど、判断過程に着目した統制も発展している。マクリーン事件の枠組みに依拠しつつ処分を違法とする裁判例も現れており、本判決の審査枠組みは実質的に変容してきているとの評価もある。
外国人の政治活動
政治活動の自由も原則として外国人に保障される。
ただし、わが国の政治的意思決定又はその実施に影響を及ぼす活動等については、外国人の地位に照らして保障が限定され得る。
もっとも、政治的意見の表明は参政権そのものではなく、憲法21条1項によって保障される表現活動でもある。そのため、「日本政治に影響を及ぼす」ということだけを理由として政治的表現の保障を広く否定することには批判がある。
特に、外国人の意見表明が日本の政治に何らかの「影響」を与えること自体を広く制限理由とすると、政治的表現の保障範囲が過度に狭くなるおそれがある。
外国人在留制度の枠内論
本判決で特に重要なのは、政治活動の自由を認めながら、その行使を在留期間更新の判断で不利益に考慮することを認めた点である。
外国人の人権保障は外国人在留制度のわく内で与えられているにすぎないため、憲法上保障される行為であっても、更新時に消極的な事情としてしんしやくされないことまでの保障はないとされた。
つまり、政治活動をすること自体は保障されるが、その政治活動をしたことを在留期間更新で不利に考慮することまでは禁止されないということである。
この考え方は消極的斟酌論と呼ばれる。
消極的斟酌論の問題
政治活動そのものを禁止しなくても、「政府を批判すれば在留期間更新で不利になるかもしれない」と考えれば、外国人は政治的発言を控える可能性がある。
そのため、権利行使後の不利益取扱いも、表現活動に強い萎縮効果を生じさせる。憲法上保障される政治活動を行ったことを行政裁量上の消極的事情として考慮することには、学説上強い批判がある。
また、政治活動をする自由がある一方で、それを行ったことによって在留資格を失い得るのであれば、外国人に政治活動の自由を保障した意味が事実上失われるのではないかという問題もある。
したがって、外国人に在留期間更新を請求する憲法上の権利がないとしても、憲法上保障された権利を行使したこと自体を不利益事情として扱ってよいかは別問題である。
裁量の憲法上の限界
在留期間更新について行政庁に裁量を認めること自体ではなく、憲法上保障された行為をその裁量の中でどのように扱うかが問題となる。
行政庁も憲法に拘束される以上、憲法上保障された政治活動を行ったことを、無限定に更新拒否の理由として用いることはできないと考える余地がある。
そこで、「在留期間の更新を適当と認めるに足りる相当の理由」という要件を、憲法上の権利保障に適合するよう限定して理解することが考えられる。
例えば、在留目的がなお継続し、在留状況にも特段の問題がない場合には更新を認め、更新を拒否するに足りる事情がある場合に限って不許可とする。その場合、適法な憲法上の権利行使それ自体は、不許可を基礎づける事情には含めないという構成が可能である。
このように概括的な法文を憲法に適合する範囲へ限定して適用する処理は、合憲限定解釈として構成することができる。本判決自体についても、出入国管理法制の適用範囲を憲法的に限定する作業を含むものとして読む見解がある。
もっとも、本判決自身が「合憲限定解釈」という言葉を用いているわけではないため、判旨そのものと、このような学説上の読み方は区別する必要がある。
本件の結論
Xの政治活動自体は直ちに憲法の保障が及ばない政治活動であるとはいえない。
もっとも、その中には日本の出入国管理政策や外交政策に関係する活動も含まれていたため、それらを在留期間更新の判断で考慮しても、裁量権の逸脱・濫用には当たらないとされた。
この判例の核心
マクリーン事件を、単に「外国人にも人権が保障される判例」と覚えるだけでは不十分である。
重要なのは、
外国人にも政治活動の自由を保障する
一方で、
その政治活動をしたことを在留期間更新で不利益に考慮することを認めた
という二つの判断の関係である。
この緊張関係こそが、本判決の核心である。
答案での使い方
外国人の権利が問題となれば、まず、外国人にも権利の性質上日本国民のみをその対象としていると解されるものを除き基本的人権が保障されることを示す。
政治活動であれば、わが国の政治的意思決定又はその実施に影響を及ぼす活動等を除いて保障されることを踏まえ、本件活動が保障範囲に含まれるかを検討する。
在留資格との関係では、外国人に憲法上の在留権がないことから行政裁量が問題となる。しかし、そこで終わらず、憲法上保障された権利の行使を不利益に考慮することが、その権利を事実上空洞化させないかまで検討する必要がある。
そして、必要に応じて、「相当の理由」や行政裁量の範囲を憲法に適合する形で限定し、憲法上保障された行為それ自体を不利益事情として考慮することは許されないと論じる。
注意
外国人には基本的人権が保障されないとした判例ではない。
外国人には政治活動の自由がないとした判例でもない。
Xの政治活動そのものを違法とした判例でもない。
法務大臣に無制限の裁量があるとした判例でもない。
また、外国人に憲法上の在留権がないことから、在留に関する行政判断が憲法上の統制を受けないことが当然に導かれるわけでもない。